Op 21 november 2018 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak over het plaatsen, of beter gezegd: het niet plaatsen van een evenement op de evenementenkalender.
Wat is er gebeurd?
In Rotterdam werd in 2014 en 2015 een dancefestival georganiseerd waarvoor de gemeente een evenementenvergunning heeft verleend. De organisatie wilde dit evenement in 2016 opnieuw organiseren en heeft hiervoor een aanvraag ingediend en het evenement bij Rotterdam Festivals aangemeld voor op de evenementenkalender.
Rotterdam Festivals is een stichting die, in opdracht van het college, het Rotterdams evenementenbeleid coördineert en het college adviseert over de samenstelling van de evenementenkalander. Zij hebben het college geadviseerd dit dancefestival niet op te nemen op de evenementenkalender 2016.
Toetsing
In de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) van de gemeente Rotterdam zijn geen criteria opgenomen waaraan moet zijn voldaan om voor plaatsing op de evenementkalender in aanmerking te komen. In de praktijk worden vijf criteria gehanteerd bij de beoordeling van plaatsing op de evenementenkalender, te weten:
Deze vijf criteria komen terug op de ingevulde scorekaarten die ten grondslag zijn gelegd aan het door het college overgenomen advies om het aangemelde dancefestival niet op de evenementenkalender te plaatsen. Uit de scorekaarten en de toelichting van het college bleek een belangrijk argument voor niet plaatsing op de evenementen kalender een slechte score op criterium B was. Dit omdat het dancefestival niet vernieuwend was en een te breed programma had terwijl de trend op het gebied van dance-evenementen volgens de deskundigen specialisatie is.
Beoordeling
Op grond van artikel 2:24, vierde lid, van de APV heeft het college de bestuurstaak om jaarlijks een lijst B- en C- evenementen vast te stellen.
Een B-evenementen is een “gemiddeld risico-evenement, waarbij sprake is van een grote impact op de directe omgeving en/of gevolgen voor het verkeer”. Een C-evenement is een hoog risico-evenement, waarbij sprake is van een grote impact op de stad en/of regionale gevolgen voor het verkeer.
Aan gemiddelde risico-evenementen ligt dan ook het motief ten grondslag tot het reguleren van deze evenementen en het beheren van de impact die een dergelijk evenement op de directe omgeving, dan wel op de stad heeft en de gevolgen van het evenement voor het verkeer. Het college kan het plaatsen van evenementen op de lijst van B- en C- evenementen dan ook alleen op deze motieven weigeren.
De APV biedt het college dan ook niet de beleidsvrijheid om andere motieven dan de impact van een evenement op de omgeving en de gevolgen daarvan voor het verkeer bij het vaststellen van de evenementenkalender te betrekken. Dit betekend dat het college de slechte score op criterium B dan ook niet heeft mogen betrekken in de motivering van zijn besluit om het aangemelde dancefestival niet op de evenementenkalender te plaatsen. De Afdeling is om deze reden van oordeel dat het besluit om het dancefestival niet op de evenementenkalender te plaatsen reeds hierom niet met de zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd.
Is er sprake van een besluit?
De eerste vraag is natuurlijk of het al dan niet plaatsen op de evenementenkalender een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling overweegt dat de plaatsing op de evenementenkalender geen recht geeft op een door de burgemeester te verlenen evenementenvergunning. Maar op grond van artikel 2:25, tweede lid van de APV moet de burgemeester een aanvraag voor een B-evenement of C-evenement buiten behandeling stellen als deze niet op de evenementenkalender voor dat jaar is opgenomen. Het plaatsen van een evenement is dus gericht op rechtsgevolg en is een besluit. Het weigeren van een aanvraag om een evenement te plaatsen op de kalender wordt daarom aan een besluit gelijkgesteld.
Mocht het college weigeren het evenement op de kalender te plaatsen?
De Afdeling onderzoekt vervolgens welke criteria het college (of beter gezegd: Rotterdam Festivals heeft toegepast bij de beoordeling om het gemelde evenement wel of niet op de kalender te zetten. Deze criteria staan niet in de APV. Ook staan deze criteria niet in beleidsregels die zijn gebaseerd op de APV.
Maar onder meer uit de oproep (van Rotterdam Festivals) om de plannen in te dienen, haalt de Afdeling wel criteria die in de praktijk gebruikt worden. Per criterium namens het college namelijk een score toegekend. Het evenement van Rotterdam Outdoor scoort vooral slecht omdat het “door Rotterdam Outdoor te organiseren dancefestival niet vernieuwend was en een te breed programma had terwijl de trend op het gebied van dance-evenementen volgens de deskundigen specialisatie is”.
De Afdeling begrijpt uit de begripsomschrijving dat de reden dat de gemeenteraad het college laat beoordelen welke evenementenkalender komen ligt in het reguleren van risico-evenementen met een impact op de omgeving en het verkeer. De inhoudelijke beoordeling van het evenement zoals het college dat heeft gedaan, dient deze motieven niet. Het college had daarom niet op deze reden mogen weigeren het evenement op de evenementenkalender te zetten. Rotterdam Outdoor krijgt gelijk van de Afdeling.
De Afdeling laat expliciet in het midden of en in hoeverre het toelaatbaar is om een evenement op inhoud te beoordelen binnen het kader van de APV. Deze zinsnede doet ons direct denken aan de uitspraak “Zwarte Piet” (12-11-2014; ECLI:NL:RVS:2014:4117).
De Afdeling bepaalde dat “de burgemeester bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden op dit terrein niet de inhoud van onder meer evenementen en zijn oordeel over de toelaatbaarheid daarvan mag betrekken.” Dit is slechts één zinsnede uit een uitspraak. Wij vinden dit overigens een uitspraak die wat ons betreft niet vaak genoeg gelezen kan worden. Niet alleen vanwege de heldere juridische redeneringen, maar ook omdat het door de prachtige schrijfstijl en opbouw een juweeltje van een uitspraak is.
Wat kunnen we van de uitspraak leren?
Wij zijn van mening dat gemeenten veel uit de uitspraak over de evenementenkalender kunnen leren. Wel moeten we daarbij uitkijken dat het gaat om een evenementenkalender waarbij plaatsing op de kalender gevolgen heeft voor de mogelijkheden om een vergunning te krijgen.
Uit de uitspraak blijkt hoe belangrijk het blijft om regels die men gebruikt in de juiste juridische vorm op te nemen. Dus bijvoorbeeld in een verordening, in nadere regels of (onder omstandigheden) in beleidsregels. Daar moet men in een vroege fase rekening mee houden. Hiermee bied de gemeente duidelijkheid aan organisatoren en omwonenden maar ook aan de behandelaars van de aanvragen.
Kan men toch rekening houden met de inhoud van een evenement?
Wij vragen ons af of gemeenten (burgemeesters) inderdaad geen rekening kunnen houden met de inhoud van een evenement. Wij zijn van mening dit tot op zekere hoogte wel kan.
Een evenement kan weliswaar alleen worden geweigerd op gronden die verband houden met “openbare orde” en “veiligheid”, andersoortige belangen kunnen alleen bij de beoordeling worden betrokken “voor zover ze voldoende zijn verweven met de belangen die dit artikel beoogt te beschermen” (zoals de rechtbank aangaf in de uitspraak die in hoger beroep leidde tot de vermelde uitspraak “ Zwarte Piet” ).
Veel evenementen, zo niet alle evenementen, brengen een risico voor de openbare orde en veiligheid met zich mee. Toch hebben evenementen ook positieve kanten. Een evenement is, als het goed is, vermakelijk voor de bezoekers. Wij vinden dat gemeenten, met de nodige terughoudend, in de belangenafweging rekening kunnen houden met de positieve kanten. Zo zal het belang van de gemeenschap bij bepaalde evenementen , waaronder het belang van een bepaalde mate van variatie in de belangenafweging bij het al dan niet verlenen van een evenement worden meegewogen. De reden van weigeren ligt dan nog steeds in “ openbare orde” en in “ veiligheid”. De reden van toch verlenen kan dan in de positieve belangen liggen. Dit zal wel op een goed gemotiveerde en uitgebalanceerde wijze in de gemeentelijke (beleids)regels moeten worden opgenomen.