Het wettelijk kader van beleidsregel en verordening
Om na te kunnen gaan waarom er veelal beleidsregels zijn voor standplaatsen en verordeningen voor markten, ligt het voor de hand om eerst de definitie en het wettelijk kader van beleidsregel en verordening helder te hebben.
Beleidsregel
Een beleidsregel is een besluit in de zin van art. 1:3 vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Meer regels over beleidsregels zijn opgenomen in Titel 4.3 Awb. Beleidsregels kunnen de wettelijke voorschriften uitleggen en de manier waarop feiten en belangen worden vastgesteld en worden afgewogen uitleggen. Kortweg gezegd geven beleidsregels aan hoe een bepaalde bevoegdheid van het bestuursorgaan zal worden uitgevoerd. De beleidsregels steunen dus op een bestaande bestuursbevoegdheid (impliciete bevoegdheid). Omdat een beleidsregel geen wetgeving is, kan aan burgers of bedrijven niet rechtstreeks verplichtingen worden opgelegd. Het bestuur kan wel in zekere zin gebonden zijn aan beleidsregels omdat een bestuursorgaan in principe handelt overeenkomst de beleidsregel. Dit gegeven leidt tot rechtszekerheid bij burgers en bedrijven. Art. 4:84 Awb verplicht het bestuursorgaan ook om conform de beleidsregels te handelen. Anderzijds geeft het de mogelijkheid tot het afwijken van de beleidsregel wanneer het vasthouden ervan wegens bijzondere omstandigheden tot gevolgen leidt die onevenredig zouden zijn in verhouding tot het doel van de beleidsregel.
Verordening
Een gemeentelijke verordening is een op gemeentelijk niveau vastgelegd algemeen verbindend voorschrift (hierna: a.v.v.). Een herkenbaar voorbeeld hiervan betreft de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV), maar de marktverordening valt hier dus ook onder. Een a.v.v. is, in tegenstelling tot een beleidsregel, voor een ieder bindend en heeft externe werking. Burgers en bedrijven kunnen dus zowel plichten als rechten er aan ontlenen. Middels artikel 147 lid 1 Gemeentewet (hierna: Gemw) is bepaald dat gemeentelijke verordeningen door de raad worden vastgesteld tenzij de bevoegdheid bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend. Artikel 149 Gemw voegt er aan toe dat de raad verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig acht.
Nadere regels
Naast beleidsregels en een verordening, kennen we nog ‘nadere regels’. Dit zijn algemene regels die te zien zijn als a.v.v. Het zijn uitwerkingen van wetten of verordeningen. Omdat nadere regels a.v.v zijn, zijn ze voor een ieder bindend en hebben ze externe werking, dit in tegenstelling tot de beleidsregel. Een ander verschil is dat nadere regels geen inherente afwijkingsbevoegdheid kennen zoals beleidsregels dat wel kennen. Hierdoor zijn nadere regels minder flexibel dan beleidsregels.
Toegepast op standplaatsen en markten
Zojuist is het wettelijk kader geschetst omtrent een beleidsregel en een verordening. We focussen ons nu specifiek op het standplaatsenbeleid en de marktverordening. Deze combinatie lijkt bij gemeentebesturen het meest gangbare te zijn in de praktijk. Waarom geen standplaatsverordening en marktbeleid of beide regelingen onder één regeling brengen? Is dit überhaupt (juridisch) mogelijk?
Toetsingskader Standplaatsenbeleid
Na een klein onderzoek via www.overheid.nl blijkt dat enkele gemeentebesturen nog wel beschikken over een standplaatsverordening. Echter de meeste gemeentebesturen spreken over standplaatsenbeleid. Deze laatstgenoemde gemeentebesturen hebben de regels voor het innemen van een stadplaats opgenomen in de artikelen in de APV. Het wettelijke toetsingskader voor standplaatsen vormt daarvoor de APV en omdat het een verordening betreft is het de gemeenteraad die dit vaststelt (op grond van artikel 149 Gemw).
Het is van belang om bij standplaatsbeleid goed te na te gaan of het een beleidsregel treft of dat het gaat om het stellen van nadere regels. Zoals zojuist verteld, zijn nadere regels namelijk a.v.v en kunnen burgers en bedrijven hier rechten en plichten aan ontlenen, aan een beleidsregel kan dit niet.
Toetsingskader marktverordening
De raad is bevoegd om verordeningen in te stellen welke hij nodig acht (artikelen 147 en 149 Gemw). Echter het college heeft de bevoegdheid gekregen om te besluiten tot het instellen, veranderen of het afschaffen van (jaar)markten (artikel 160 lid 1 aanhef en onder g Gemw). Het wettelijke toetsingskader voor de markten vormt niet de APV maar de marktverordening. In de marktverordening staat beschreven wat er wel en wat er niet mag op een markt en waaraan de marktkooplieden zich te hebben te houden. Gelet op artikel 160 lid 1 sub g Gemw, artikel 3 marktverordening en Awb kan het college nadere regels vaststellen met betrekking tot de uitvoering van de marktverordening.
Conclusie
In dit artikel hebben we gekeken naar de relevanter verschillen tussen beleid, nadere regels en een verordening. Ook hebben we gekeken naar de grondslagen, oftewel de toetsingskaders, van het standplaatsenbeleid en de marktverordening.
De conclusie die we lijken te kunnen trekken is dat de standplaatsverordening meer tot de verleden tijd behoort en dat het standplaatsbeleid ervoor terug is gekomen. Omdat de meeste gemeentebesturen de vergunning en de weigering tot de vergunning hebben opgenomen in de APV, lijkt er geen wettelijk kader meer benodigd zoals de standplaatsverordening. Het wettelijk kader voor de standplaatsen lijkt de APV te zijn geworden met een nadere uitwerking in het standplaatsenbeleid. Als we kijken naar de marktverordening dan wordt deze nog volop gebruikt, het wettelijk kader voor de markten lijkt de marktverordening zelf te zijn en niet de APV. Voor standplaatsen en de markten blijft het wel mogelijk om nadere invulling te geven aan de hand van het opstellen van een beleidsregel of nadere regels.