Beperking van sluitingstijden op basis van de aanvraag exploitatievergunning
Stel; een restaurant en een café vragen een exploitatievergunning aan op grond van artikel 2:28 van de APV. Het restaurant vraagt openingstijden tot 00.00 uur. Het café vraagt openingstijden tot 03.00 uur. Kan je beide gevraagde sluitingstijden ook als handhaafbaar voorschrift opleggen? Enerzijds is het logisch om het niet ruimer op te nemen dan wat wordt gevraagd. Anderzijds maakt de APV geen onderscheid tussen categorieën van openbare inrichtingen. Het is lastig uit te leggen waarom je voor twee openbare inrichtingen andere sluitingstijden bepaalt, wanneer dit onderscheid niet in de regelgeving is geborgd. Er is immers slechts één definitie van openbare inrichting die zowel geldt voor een restaurant als voor een café. Het lijkt niet te passen om deze overweging te maken zonder specifieke (gedeeltelijke) weigeringsgrond of beleid. De rechtszekerheid komt anders in het geding.
Daarnaast doet zich een mogelijk probleem voor; hoe verleen je een ontheffing van de sluitingstijd? Doorgaans kan dit op grond van artikel 2:29 van de APV. Stel nu dat het restaurant op basis van zijn vergunningsvoorschrift tot uiterlijk 00.00 uur open mag zijn, dan kan hier niet incidenteel van worden afgeweken met een APV-ontheffing. De vergunning is immers onherroepelijk en het voorschrift blijft onverminderd van toepassing. Het vergunningsvoorschrift confliceert dan met de APV. Het is dus de vraag of sluitingstijden als vergunningsvoorschrift wel passen in een exploitatievergunning.
Beperking van sluitingstijden op basis van beleid
De basis voor sluitingstijden – en ontheffing daarvan – is gereguleerd in artikel 2:29 van de APV. Het gaat om een algemene regel voor openbare inrichtingen. Stel nu dat deze regel formuleert dat openbare inrichtingen gesloten zijn tussen 03.00 uur en 06.00 uur. Dan betekent dit dat zowel een restaurant als café tot 03.00 uur open mag zijn. De regel geldt immers voor alle openbare inrichtingen. Het is natuurlijk mogelijk om beleidsmatig vast te stellen dat het wenselijk is dat een restaurant niet tot later dan 00.00 uur geopend is. Dit druist echter tegen de strekking van artikel 2:29 van de APV in.
Deze tegenstrijdigheid wordt het snelst duidelijk als we uitgaan van een concrete aanvraag in de zin van artikel 2:28 van de APV. Stel; een restaurant vraagt een exploitatievergunning aan met openingstijden tot 01.00 uur. De APV zegt dat openbare inrichtingen tot 03.00 uur open mogen zijn. Het beleid zegt dat een restaurant tot 00.00 open mag zijn. Toepassing van beleid betekent dat de gevraagde vergunning gedeeltelijke moet worden geweigerd. Hiervoor is een weigeringsgrond nodig in de zin van de APV. Past het beleid niet nadrukkelijk in één van de weigeringsgronden van de APV? Dan kan het beleid niet worden gebruikt als gedeeltelijke weigeringsgrond. Een algemene opvatting in beleid is dan vaak niet voldoende.
Sluitingstijden bepalen op basis van artikel 2:29 van de APV
Het is gemakkelijk om te beredeneren vanuit de ontheffingsbevoegdheid van artikel 2:29 van de APV. Stel dat dit artikel formuleert dat alle openbare inrichtingen gesloten zijn tussen 00.00 uur en 06.00 uur. Dan mag een restaurant niet later dan tot 00.00 uur geopend zijn. Dit geldt in eerste instantie ook voor een café.
In beleid zou vervolgens kunnen worden bepaald dat een café ontheffing van de sluitingstijd mag verkrijgen tot uiterlijk 03.00 uur. Het is vaste jurisprudentie dat de APV geen grenzen stelt aan deze ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester (uitspraak van 02-09-1983, AB 1984, 245, m.nt. JHvdV). Er kan een structurele ontheffing van de sluitingstijd worden verleend, voor bijvoorbeeld meerdere dagen in de week. Zo zou op basis van beleid kunnen worden bepaald dat een café een structurele ontheffing mag aanvragen om tot 03.00 uur open te blijven (en een restaurant dus niet).
Conclusie
Er zijn meerdere manieren om sluitingstijden te reguleren. Het lijkt gepast om terughoudend te zijn met het opleggen van sluitingstijden als vergunningsvoorschrift in de exploitatievergunning. Daarnaast is het lastig een ruime basis van APV-sluitingstijden beleidsmatig in te perken. Wanneer het wenselijk is om sluitingstijden op basis van categorisering van soorten horeca in te perken, dan is het raadzaam om dit te reguleren vanuit de structurele ontheffingsbevoegdheid. Het moet in ieder geval grondig worden geborgd in een juist benadering van de APV en zo nodig in aanvullend beleid.