Op 13 maart 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een interessante uitspraak gedaan over een geweigerde vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening van Arnhem (hierna: de APV) voor de exploitatie van een terras.
De gemeentelijke regelgeving op het gebied van het plaatsen en exploiteren van terrassen verschilt behoorlijk van elkaar. Soms kan men een terras bij een openbare inrichting (soms aangeduid als horeca-inrichting of horecabedrijf) plaatsen en exploiteren zonder vergunning of enkel via een melding. In andere gevallen juist met één vergunning voor zowel de plaatsing als de exploitatie van een terras, en weer in andere gevallen twee afzonderlijke vergunningen (één voor de plaatsing en één voor de exploitatie). En zo bestaan er nog meer varianten. In dit artikel wordt de Arnhemse regelgeving voor terrassen nader bekeken aan de hand van de voorliggende uitspraak.
Aanleiding
Het Taphuys (appellant) met een horeca-inrichting in het centrum van Arnhem wilde graag een terras exploiteren aan de achterkant van de horeca-inrichting. De burgemeester weigerde de gevraagde APV-vergunning te verlenen. Het terras zou te veel nadelen voor de leefomgeving met zich meebrengen. De burgemeester verklaart het bezwaar van het Taphuys gegrond maar laat de weigering met een aanvullende motivering in stand. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. En zo zien het Taphuys en de burgemeester elkaar (figuurlijk) bij de Afdeling.
Appellant voerde diverse gronden aan. Hier wordt stilgestaan bij de onderbouwing voor de weigering van de gevraagde vergunning en wordt aandacht besteed aan het (met vergunning) plaatsen en exploiteren van een terras bij een horeca-inrichting. Ook wordt de gestelde ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefklimaat nader besproken.
Weigering plaatsing en/of exploitatie van het terras
De Afdeling spreekt in de uitspraak over de weigering van een vergunning voor de exploitatie van een terras. Qua formulering lijkt dit te duiden op de vergunningplicht uit artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de APV (tenzij deze horeca-inrichting is vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht, zie artikel 2.3.1.3 APV). In dat artikel staat dat het verboden is een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Volgens artikel 2.3.1.1, tweede lid, van de APV wordt onder een horeca-inrichting o.a. mede verstaan: een bij deze inrichting behorend terras. Aangenomen wordt dat het Taphuys een exploitatievergunning voor het terras heeft gevraagd. Dit lijkt uit de uitspraak te volgen waarin wordt gesproken over “de exploitatie” van het betreffende terras, ook wel bekend als het “drijven of runnen van een terras”.
Logischerwijs zou de weigering van de gevraagde vergunning dan dus gebaseerd zijn op artikel 2.3.1.6, aanhef en onder b, van de APV (zie hierna).
De bij de uitspraak gevoegde APV-artikelen geven echter onduidelijkheid. De artikelen staan niet voor niets genoemd in de uitspraak. Nu wordt verwezen naar artikel 2.3.1.13 APV was mogelijk (ook?) sprake van een weigering van een vergunning voor het gebruiken van de weg voor het plaatsen van een terras. Dit lijkt verwarrend aangezien het exploiteren van een terras op zijn minst iets anders lijkt te zijn dan het (enkel) plaatsen van een bij een horeca-inrichting behorend terras. Bovendien lijkt het terras, gelet op de locatie achter de horeca-inrichting (grotendeels) omsloten door bebouwing, en lijkt het op het eerste gezicht niet gelegen op de weg.
Anderzijds geeft artikel 2.3.1.1, derde lid, APV aan dat een terras in de zin van deze paragraaf (Paragraaf 1 Toezicht op horeca-inrichtingen) een buiten de besloten ruimte van de horeca-inrichting liggend deel van de inrichting is waar sta- of zitgelegenheid wordt geboden en waar de mogelijkheid bestaat door de horeca-inrichting verstrekte eet- en drinkwaren te nuttigen. Mogelijk legt de burgemeester artikel 2.3.1.13, eerste lid, APV zo uit dat de plaatsing tevens de exploitatie omvat, omdat dit al zou volgen de definitie van het begrip terras in artikel 2.3.1.1, derde lid van de APV. Bovendien kan de vergunning voor het plaatsen van het terras op de weg niet alleen worden geweigerd op gronden die zien op het gebruik van de weg. De vergunning kan ook worden geweigerd op de gronden die zijn opgenomen in artikel 2.3.1.6 APV. Die gedachtegang volgend zou met de vergunning dan ook de exploitatie mogelijk gemaakt kunnen worden binnen de (grenzen van de) vergunning op grond van artikel 2.3.1.13 APV.
Artikel 1.1 APV geeft een definitie van het begrip “weg”. Die omschrijving is breder dan alleen de definitie van het begrip “weg” in de Wegenverkeerswet. Zo omvat dit begrip in deze APV o.a. ook de “al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijke open plaatsen”, maar ook de “al dan niet afsluitbare stoepen, de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten”.
Andere uitspraken
Mocht het terras niet (rechtstreeks) vanaf de openbare weg bereikbaar zijn dan is het maar de vraag of dit beoogde terras wel op “de weg” als bedoeld in de APV ligt. Of zou toch ook gedoeld worden op het bereiken van het terras via het gebouw waarin de horeca-inrichting gesitueerd is? Dit lijkt echter niet op te kunnen gaan. Zie in dit kader bijvoorbeeld de fraaie uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:53).
In een uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:534) kwam een APV terrasvergunning voor het plaatsen van een terras op de weg aan bod. Dat terras bevond zich op “eigen terrein”, maar was niet omsloten door bebouwing en was rechtstreeks voor publiek toegankelijk vanaf de openbare weg
Daar betrof een zogeheten “open plaats” ook een begrip dat valt binnen de definitie van het begrip weg (in de APV van de gemeente Den Haag). In de ter bespreking voorliggende uitspraak van de Afdeling lijkt dat anders te liggen.
Als het terras niet lag op de “weg” in de zin van de APV, zou hier geen vergunning van de burgemeester nodig zijn voor het plaatsen van dit terras op de weg bij de horeca-inrichting. Dan zou nog wel de exploitatievergunning moeten worden gevraagd om de exploitatie van dit terras mogelijk te maken of een afgegeven exploitatievergunning voor de openbare inrichting zonder terras moeten worden gewijzigd (op verzoek) zodat het terras daarin ook wordt benoemd dan wel duidelijk is dat het terras valt “binnen” een verleende exploitatievergunning voor de openbare inrichting.
In het geval dit terras wel op de weg in de zin van de APV zou worden geplaatst, is voor de plaatsing een APV terrasvergunning vereist, samen met eerdergenoemde (afgifte of wijziging van de) APV exploitatievergunning, of een APV terrasvergunning voor het plaatsen van het terras, waarbij die vergunning tevens ziet op de exploitatie van het terras, gelet op de definitie van het begrip terras in artikel 2.3.1.1, derde lid, van de APV.
Dit betreft overigens geen richtlijn voor gemeenten in het algemeen. De tekst van APV’s van gemeenten verschilt op deze onderdelen nogal eens.
Woon- en leefklimaat
De burgemeester wees de gevraagde vergunning af omdat het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De gebruikte weigeringsgrond ziet dus op belangen die worden geraakt door de exploitatie van het terras en niet zozeer op de plaatsing van het terras op de weg. Direct achter de beoogde terraslocatie ligt een appartementencomplex. Deze bewoners moeten weliswaar rekening houden met enige mate van overlast, echter hier is volgens de burgemeester sprake van een binnenterrein. Het terras is aan drie zijden omsloten door bebouwing. Pratende mensen zorgen dan voor meer overlast dan bij een terras in de openbare ruimte het geval is. In bezwaar voegde de burgemeester toe dat de geluidwaarde op 70 dB(A) komt te liggen, terwijl maximaal 50 dB(A) is toegestaan. Dit vindt de burgemeester ontoelaatbaar. Deze stelling roept wat vragen op. Er ontbreekt informatie over de gebruikelijke handelswijze van de burgemeester bij geluidsoverlast. Verder: waar is deze maximale geluidwaarde op gebaseerd en hoe is de (verwachte) geluidwaarde gemeten of berekend?
Interessant is dat het gaat om een aanvraag om een vergunning voor (plaatsing en/of exploitatie van) een nieuw terras. Maar uit de uitspraak lijkt te volgen dat het terras al in gebruik was. Er zijn immers klachten van omwonenden over geluidsoverlast – en geen “te verwachten klachten” van geluidsoverlast - afkomstig van het (nieuwe) terras. Normaliter zal dan naar verwachting door de burgemeester het stappenplan voor Handhaving van (de voorwaarden van) artikel 2.3.1.13 van de APV gevolgd worden zoals opgenomen in het Terrassenbeleid 2009.
Appellant ging overigens niet nader in op deze klachten en de uitkomsten van de geluidsmeting. De aangevoerde grond leverde dan ook geen verdere discussie op bij de Afdeling.
Wel gaf appellant aan dat op deze plek eerder een terras werd geëxploiteerd door V&D en La Place. Dat mocht blijkbaar wel van de burgemeester. De Afdeling legt kort uit wat het verschil is. Het terras van V&D en LaPlace mocht allen geopend zijn tijdens de openingstijden van de boekhandel. Bovendien waren de appartementen achter het terras niet bewoond. Er is dus sprake van een totaal andere invloed op de leefomgeving, ook al gaat het om een plaatsing van een terras op dezelfde plek.
Mogelijk was in dit geval sprake van het zonder vergunning starten met het terras. De overlast die omwonenden daarvan blijkens de uitspraak ondervonden heeft er mogelijk toe geleid dat het weigeringsbesluit makkelijker kon worden onderbouwd voor wat betreft de volgens de burgemeester ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefklimaat. De gerechtvaardigde vrees voor aantasting van het woon- en leefklimaat is in zo’n situatie waarschijnlijk eenvoudiger te meten en daarmee te onderbouwen..
Aandachtspunten
Deze uitspraak laat zien dat het behandelen van een APV vergunningaanvraag voor het exploiteren (of is het toch het plaatsen) van een terras niet slechts een administratieve handeling is. Goed moet worden nagegaan of en zo ja, welk wettelijk kader van toepassing is op een ingekomen aanvraag. Wordt met afgifte van één vergunning voor een terras zowel de plaatsing als de exploitatie van het terras op de weg in de zin van de APV geregeld? Wordt dat terras ingenomen op de weg in de zin van de APV, of is dat niet het geval? Wat geven de beleidsregels aan ten aanzien van dit type terras op deze locatie? In het geval van de plaatsing en exploitatie van een terras speelt niet alleen de fysieke aanwezigheid van het terras maar ook de (eventueel) te verwachten inbreuk van het gebruik van het terras op het woon- en leefklimaat een rol. Al met al: maatwerk is geboden.
Het heeft wat ons betreft de voorkeur om duidelijk(er) te formuleren in de APV, waarop welke vergunningplicht ziet, ter voorkoming van verwarring voor de exploitant/aanvrager, de behandelaar en het bestuursorgaan dat het besluit neemt of in mandaat laat nemen.