Op 16 januari 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: ABRvS) uitspraak gedaan over de hoger beroepen van de burgemeester van Renkum, de Stichting Geluidshinder Rosande en anderen (hierna: de stichting en anderen) tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 januari 2018 tussen de burgemeester en de aanvrager van drie verklaringen van geen bezwaar (hierna: wederpartij). De burgemeester verklaarde zichzelf onbevoegd om een beslissing te nemen op de aanvraag, omdat die van mening was dat de terreinen waar de aanvragen betrekking op hadden, niet aangemerkt konden worden als luchthavens in de zin van art. 1.1 lid 1 Wet luchtvaart (hierna: de Wet).
Bevoegd orgaan
Op 7 en 10 oktober 2015 heeft wederpartij drie aanvragen gedaan voor een verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) als bedoeld in art.18 lid 2 Regeling burgerluchthavens (hierna: de Regeling) voor drie verschillende terreinen voor een periode van een jaar vanaf 17 augustus 2015. Op 7 januari 2016 verleende de burgemeester de betreffende VGB voor het opstijgen met een of meer gemotoriseerde schermvliegtuigen (paramotor) van diverse terreinen. Echter, op 15 juli 2016 verklaarde de burgemeester zichzelf onbevoegd om over deze aanvraag te beslissen en zond de aanvraag naar het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) voor behandeling. De burgemeester verklaarde zichzelf onbevoegd, omdat hij van mening was dat die alleen bevoegd is om besluiten op aanvragen te nemen voor zover de terreinen als luchthavens in de zin van art. 1.1 van de Wet kunnen worden aangemerkt. De burgermeester was namelijk van mening dat deze terreinen niet bestemd zijn voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen en aldus niet kunnen worden aangemerkt als luchthavens. Vervolgens heeft het college bij besluit van 29 juli 2016 de aanvragen niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet bevoegd is om een verklaring van geen bezwaar te leveren.
Begrip luchthaven
De rechtbank volgde het standpunt van de burgemeester niet. De rechtbank overwoog dat voor de vraag of een terrein bestemd is voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen van doorslaggevend belang is of het terrein daarvoor feitelijk geschikt is. De rechtbank oordeelde dat de terreinen niet evident niet geschikt zijn als luchthaven en dat ook niet vaststaat dat niet kan worden voldaan aan de eisen van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen. De burgemeester was daarom gewoon bevoegd om een besluit te nemen op de aanvragen van wederpartij om een verklaring van geen bezwaar. Tegen deze uitspraak van de rechtbank zijn de burgemeester en de stichting en anderen in hoger beroep gegaan.
Exceptieve toetsing en de verhouding artikel 18 lid 2 van de Regeling en 8a.51 van de Wet
De stichting en anderen en de burgemeester betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd is om een besluit te nemen op de aanvragen. Het betoog strekt tot een exceptieve toetsing van de vrijstellingsregeling van de Regeling. De stichting en anderen voeren aan dat de vrijstellingsregeling van art. 18 lid 1 en 2 van de Regeling buiten werking moet worden gesteld. Die regeling doorkruist, volgens de stichting en anderen, de provinciale bevoegdheden om regels voor luchthavens vast te stellen en om ontheffingen te verlenen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (TUG) van een terrein om met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen. De burgemeester voerde aan dat zolang het college niet heeft uitgemaakt dat de terreinen regionale luchthavens zijn, hij onbevoegd is tot het nemen van een besluit op de aanvragen. Dit, omdat voor zover het om regionale luchthavens gaat, uit art. 8.43 en art. 8.64 van de Wet volgt dat provinciale staten en het college bevoegd zijn om een luchthavenbesluit bij verordening dan wel een luchthavenregeling vast te stellen. En dat daarom bij de beoordeling van de aanvragen niet moet worden getoetst of de terreinen luchthavens zijn in de zin van art. 1.1 lid 1 van de Wet.
Oordeel ABRvS
De ABRvS oordeelde dat de rechtbank terecht had geoordeeld dat de burgemeester bevoegd is een besluit op de aanvragen te nemen en de aangevallen uitspraak werd bevestigd. De ABRvS geeft in haar overwegingen aan dat zij het betoog niet volgt en stelt dat het hierbij van belang is dat ingevolge artikel 8a.50 lid 2 van de Wet er vrijstelling kan worden verleend door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat met betrekking tot de verboden genoemd in art. 8.1a lid 2-4 van de Wet. Ook is de ABRvS het niet eens met het betoog van de stichting en anderen dat de vrijstellingsregeling provinciale bevoegdheden onaanvaardbaar doorkruist. Volgens de ABRvS valt niet in te zien waarom de vraag of een terrein moet worden aangemerkt als een luchthaven niet moet worden beoordeeld aan de hand van art. 1.1 lid 1 van de Wet. Onverlet de bevoegdheden die art. 8.43 en 8.64 van de Wet geven aan de provinciale staten onderscheidenlijk het college is het op grond van art. 18 lid 2 van de Regeling aan de burgemeester om aan de hand van de definitie van ‘luchthaven’ te beoordelen is of de terreinen als zodanig dienen te worden aangemerkt. De regelingen voor de luchtvaart bevatten geen bepaling dat bij een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar het college eerst moet beoordelen of een terrein als luchthaven dient te worden aangemerkt alvorens de burgemeester de aanvraag in behandeling neemt. Dat de terreinen in het bestemmingsplan in een beschermd natuurgebied liggen, is voor de beoordeling of die terreinen aangemerkt kunnen worden als luchthavens in de zin van art. 1.1 lid 1 van de Wet niet van belang.