Met een drankje naar keuze in de hand en de zon op je gezicht op het terras zitten. Veel mensen kunnen daarvan genieten. Vanzelfsprekend is een terras eigenlijk niet. In de meeste gemeenten is voor het plaatsen van een terras op (of aan) de openbare weg een terrasvergunning nodig op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en/of het terrassenbeleid. Aangezien de openbare ruimte in Nederland beperkt is, kan bij een terrasvergunning het vraagstuk van schaarse vergunningen een rol gaan spelen. Zeker in tijden van corona en een anderhalvemetermaatschappij kan een terrasvergunning als een schaarse vergunning worden aangemerkt. Hoe dient het bestuursorgaan vervolgens om te gaan met de komst van een nieuw horecabedrijf? In dit artikel gaan wij in op de relevante wetgeving omtrent schaarse vergunningen, in het bijzonder schaarse terrasvergunningen. De algemene vereisten voor het voldoen aan een terrasvergunning worden in dit artikel niet besproken.
Schaarse vergunning
Een vergunning is schaars als er een plafond is ingesteld en het aantal beschikbare vergunningen vooraf tot een maximum is beperkt. Er is meer vraag dan aanbod. Bij een schaarse vergunning dient het bestuursorgaan een verdelingsprocedure te bepalen waarbij belangstellenden gelijke kansen moeten krijgen om in een transparante procedure mee te kunnen dingen naar de beschikbare vergunningen. Een gemeentelijke verordening mag beperkingen stellen aan mededingen, maar de beperkingen mogen niet leiden tot volledige uitsluiting. Het voorgaande volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2016. De uitspraak staat ook wel bekend als de uitspraak Speelautomatenhal Vlaardingen ofwel de Vlaardingenuitspraak. Ook staat vast dat schaarse vergunningen slechts voor bepaalde tijd mogen worden verleend. Voor schaarse vergunningen die in het verleden voor onbepaalde tijd zijn verleend, is helaas nog geen eenduidige oplossing voorhanden. Er zijn overheden die ervoor kiezen om de in het verleden voor onbepaald tijd verleende vergunningen in te trekken en deze weer voor bepaalde tijd te verlenen.
Wettelijk kader
De verplichting om gelijke kansen te bieden bij verdeling van schaarse vergunningen kan worden gebaseerd op drie grondslagen:
1. Unierecht (Verdrag betreffende werking van de Europese Unie: VWEU)
Het Unierecht vereist dat bestuursorganen verplicht zijn om belangstellenden uit de verschillende staten gelijk te behandelen en gelijke kansen te waarborgen. Het Unierechtelijke gelijkheidsbeginsel brengt een mededingingsverplichting met zich mee. Het vergunningstelsel moet geschikt zijn en in redelijke verhouding staan tot het beoogd doel. Verder dient er voorafgaand, tijdig en na afloop van de procedure een geschikte mate van openbaarheid te zijn (oftewel de transparantieverplichting). Het Unierecht vereist daarnaast dat schaarse vergunningen niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend.
2. Nationale gelijkheidsbeginsel
De Afdeling heeft in de Vlaardingenuitspraak geoordeeld dat in het Nederlandse bestuursrecht een rechtsnorm van gelijke kansen bestaat. De rechtsnorm van gelijke kansen is te vergelijken met het Unierechtelijke gelijkheidsbeginsel. Het nationale gelijkheidsbeginsel schept een transparantie- en mededingingsverplichting bij de verdeling van schaarse vergunningen.
3. Dienstenrichtlijn
Op basis van de Dienstenrichtlijn mogen schaarse vergunningen slechts voor bepaalde tijd worden verleend en moet er periodiek sprake zijn van een nieuwe verdelingsprocedure. Op basis van de Dienstenrichtlijn kent Nederland de Dienstenwet, in het bijzonder artikel 33, lid 4, onder b, van de Dienstenwet is van belang nu het daar gaat om een schaarse vergunning van bepaalde tijd.
Verdelingsmethoden
Een bestuursorgaan dient door middel van een verdelingsprocedure te bepalen welke aanvrager de schaarse vergunning verkrijgt. De Vlaardingenuitspraak impliceert dat een bestuursorgaan niet gebonden is aan een specifieke verdelingsmethode. Het uitgangspunt is dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enige wijze aan belangstellenden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. De verdeling van schaarse vergunningen kan gebeuren via een loting, een veiling of een procedure met criteria waaraan de aanvragen zullen worden getoetst.
Terrasvergunningen: praktijkvoorbeelden
Nu het wettelijk kader omtrent schaarse vergunningen is besproken, richten we ons specifiek op de terrasvergunningen. Veel gemeenten verlangen voor het plaatsen of het uitbreiden van een terras een terrasvergunning. Sommige gemeenten koppelen de terrasvergunning aan de exploitatievergunning, zij geven daarmee dus één vergunning af waarin beide aspecten zijn geregeld. Het is aan te raden om eerst vast te stellen of de terrasvergunning in de betreffende gemeente als schaarse vergunning kan worden aangemerkt. De regels omtrent schaarse terrasvergunningen wijken veelal af van de reguliere terrasvergunningen.
Ter verduidelijking volgt nu een voorbeeld van de gemeente Sliedrecht (zie artikel 5). Om de schaarse terrasruimte zo eerlijk mogelijk te verdelen, stelt de gemeente zo mogelijk op basis van de ruimtelijke mogelijkheden, een evenredige verdeling voor tussen alle geïnteresseerden. Indien een evenredige verdeling niet mogelijk is, wijst de gemeente de betreffende terrasruimte toe via loting.
Een ander voorbeeld is die van de gemeente Venray. Na het vrijkomen van een terrasvergunning maakt de gemeente de locatie bekend via de website en lokale media. Men kan zich inschrijven voor de locatie indien men beschikt over een horecagelegenheid die er (schuin) tegenover ligt en/of eraan grenst. Bij meer dan een geïnteresseerde voor een bepaalde locatie wijst de gemeente (door middel van loting) de terraslocatie toe.
Conclusie: wat te doen bij een aanvraag van een schaarse terrasvergunning?
Van belang is om eerst na te gaan of de vergunning een schaarse vergunning is. Een schaarse vergunning brengt (extra) vereiste met zich mee. Bij een schaarse vergunning dient het bestuursorgaan een passende mate van openbaarheid te garanderen met betrekking tot:
1) De beschikbaarheid van de schaarse vergunning
2) De verdelingsprocedure
3) Het aanvraagtijdvak
4) De van toepassing zijnde criteria
Deze informatie moet voor het begin van de aanvraagperiode adequaat bekend worden gemaakt. Dit houdt in dat de informatie wordt bekendgemaakt op een manier dat potentiële geïnteresseerden daarvan kennis kunnen nemen. Meestal betekent dit dat de bekendmaking elektronisch plaatsvindt, denk hierbij aan een gemeenteblad of via www.overheid.nl. Zodra er een keuze in een verdelingsmethode is gemaakt en deze ook bekend is gemaakt, kan er niet meer worden gekozen voor een andere verdelingsmethode of andere verdelingsregels. De spelregels mogen dus niet tijdens het spel veranderd worden. De verdelingsregels moeten bovendien duidelijk en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. De verdelingscriteria voor schaarse vergunningen moeten gelijk worden toegepast op alle aanvragen. De schaarse vergunning mag in principe niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Kortom, het bieden van gelijke kansen voor een ieder wordt mede mogelijk gemaakt door het stellen van extra vereisten aan schaarse vergunningen.