Om bedrijfsmatig alcoholhoudende drank te mogen schenken, moet men beschikken over een vergunning op grond van de Alcoholwet. Zowel de Alcoholwet met de Alcoholregeling als de Woningwet met het Bouwbesluit 2012 kennen technische dan wel bouwkundige eisen waaraan een inrichting moet voldoen. In dit artikel wordt ingegaan op de relatie tussen de Alcoholwet/Alcoholregeling en de Woningwet/Bouwbesluit. Centraal staat de vraag: weiger je als gemeente de vergunning als de inrichting niet voldoet aan het Bouwbesluit maar wel aan de technische eisen uit de Alcoholwet?
Alcoholwet en Bouwbesluit
Met de aanpassing van de Drank- en Horecawet (DHW) naar de Alcoholwet op 1 juli 2021, zijn voor de bedrijven met een vergunning een aantal bouwtechnische eisen komen te vervallen. Dit komt doordat het Besluit eisen inrichtingen DHW (Besluit DHW) bijna geheel geschrapt is. Een reden hiervoor is dat de eisen onnodig aanvullend waren op het Bouwbesluit en door het schrappen wordt de regeldruk verkleind. Waar voorheen de DHW met name aan het Besluit DHW moest worden getoetst, is bij de Alcoholwet nu met name het Bouwbesluit 2012 leidend. De eisen in “alcoholwetgeving” zijn minder in aantal en daarmee minder ‘streng’ dan in de tijd van het Besluit DHW. Indien u geïnteresseerd bent in een overzicht van de inrichtingseisen vanuit het Bouwbesluit 2012, verwijzen wij u graag door naar een eerder artikel van ons.
Een inrichtingseis waaraan de wetgever wel belang hechtte voor behoud in de Alcoholwet, staat beschreven in artikel 10 van de Alcoholwet. Het is een eis uit het Besluit DHW die van kracht blijft. Het betreft het scheiden van de slijtlokaliteit met andere bedrijfsactiviteiten door middel van een verbindingsruimte. De regering hecht er namelijk waarde aan dat consumenten bewust moeten kiezen voor de aankoop van sterke drank en een verbindingsruimte draagt bij aan een drempel die aankoop kan verminderen. Verder blijft de eis bestaan dat de minimale oppervlakte van de horecalokaliteit 35m2 dient te zijn en de oppervlakte van de slijtlokaliteit minimaal 15m2, beiden bedoeld om het aantal verstrekpunten te beperken. Als we doorbladeren in de Alcoholwet, zien we verderop artikel 27 lid 1 sub a staan. Dit artikel vermeld dat een vergunning wordt geweigerd indien niet is voldaan aan o.a. de gestelde eisen uit artikel 10 van de Alcoholwet.
Stel nu dat de inrichting voldoet aan de technische eisen gesteld in de Alcoholwet, maar niet aan de eisen uit het Bouwbesluit. Weiger je de vergunning als die niet voldoet aan het Bouwbesluit maar wel aan de technische eisen? Het is een vraag die bij veel gemeenten speelt en heel logisch lijkt als je artikel 10, vijfde lid leest juncto artikel 27, eerste lid onder a, Alcoholwet. In het verleden zagen we een bepaalde richting in jurisprudentie ontstaan.
De tekst van de regelgeving
Omdat de tekst van de toepasselijke regelgeving ons vertrekpunt is, halen we deze hier nog even aan.
Artikel 27, eerste lid onder a van de Alcoholwet bepaalt het volgende: Een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen.
Artikel 10, vijfde lid van de Alcoholwet bepaalt: De bij of krachtens dit artikel gestelde eisen gelden in aanvulling op hetgeen is geregeld bij of krachtens de artikelen 2, 3, 5, 6 en 120 van de Woningwet.
Artikel 2, eerste lid van de Woningwet bepaalt: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. de staat van een bestaand bouwwerk;
c. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk.
Artikel 2, tweede lid van de Woningwet bepaalt: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen technische voorschriften worden gegeven omtrent:
a. de staat van een open erf of terrein;
b. het in gebruik nemen of gebruiken van een open erf of terrein;
c. het slopen;
d. het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden.
Uitspraak artikel 2 Besluit DHW en Bouwbesluit 2003
Op 13 maart 2013 sprak de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uit over deze vraag. Centraal in de uitspraak staat de verhouding tussen het Besluit DHW en de inhoud van het ten tijde beslissing op DHW geldende Bouwbesluit 2003. De rechtbank is van mening dat de gemeente een DHW-vergunning onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd heeft omdat er niet getoetst is aan de isolatie-eisen uit het Bouwbesluit. De Afdeling is het niet eens met de rechtbank. De Afdeling oordeelt dat uit artikel 2 Besluit DHW en de nota van toelichting niet volgt dat onder die eisen mede het voldoen aan het Bouwbesluit 2003 moet worden begrepen. De verwijzing naar het Bouwbesluit 2003, in het Besluit DHW, met het woord ‘onverminderd’ is alleen opgenomen om kenbaar te maken dat naast de sociaal-hygiënische eisen uit het Besluit DHW, een inrichting waarin een horecabedrijf wordt uitgeoefend tevens moet voldoen aan de gestelde eisen uit het Bouwbesluit 2003. Het Bouwbesluit vormt geen weigeringsgrond voor de DHW-vergunning. Dit betekent dat de DHW-vergunning niet kan worden geweigerd wanneer blijkt dat een horeca-inrichting niet aan het Bouwbesluit kan voldoen.
Het destijds toepasselijke artikel 10 Drank- en Horecawet bepaalde: De inrichting dient te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de sociale hygiëne te stellen eisen.
Handhavend optreden
Kan er dan wel worden opgetreden indien blijkt dat een inrichting niet aan het Bouwbesluit voldoet? Jazeker kan dit. Een gebouw waarin een horecabedrijf is gevestigd dient aan de bouwkundige eisen uit het Bouwbesluit 2012 te voldoen op grond van artikel 1b van de Woningwet. Op grond van artikel 13 van de Woningwet kan de eigenaar of gebruiker van het gebouw, waarin een horecabedrijf is gevestigd, verplicht worden om bepaalde voorzieningen te treffen waardoor alsnog aan de bouwkundige eisen wordt voldaan.
Hoe nu verder?
Indien een horeca- of slijtersbedrijf een vergunning aanvraagt en er wordt voldaan aan de (bouwkundige) eisen uit de Alcoholwet, dan kan de vergunning als je de jurisprudentie van 2003 volgt niet worden geweigerd wanneer blijkt dat diezelfde inrichting niet aan het Bouwbesluit 2012 kan voldoen. De Afdeling heeft toen namelijk geoordeeld dat het Bouwbesluit geen toetsingsgrond is voor de DHW.
Het ligt voor sommigen voor de hand dat deze redenering ook kan worden doorgetrokken naar de nu geldende Alcoholwet in plaats van de DHW. Artikel 10, vijfde lid van de Alcoholwet bepaalt nu immers dat de volgens alcoholwetgeving gestelde eisen gelden in aanvulling (te vergelijken met “onverminderd” waar de Afdeling belang aan hechtte) op de genoemde eisen van de Woningwet. Deze eisen gelden in die lezing niet “ingevolge” (zoals de weigeringsgrond van artikel 27, eerste lid onder a van de Alcoholwet dit formuleert) artikel 10 Alcoholwet, maar deze eisen gelden ook los van dit artikel al.
In de nota van toelichting op de Alcoholwet staat slechts het volgende:
“Samenvoeging algemene maatregelen van bestuur
In het onderhavige besluit zijn alle op de Alcoholwet gebaseerde algemene maatregelen van bestuur bijeengebracht. Deze samenvoeging maakt de lagere regelgeving overzichtelijker en beter vindbaar. Vier besluiten zijn daardoor overbodig geworden en worden ingetrokken: het Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf, het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999, het Besluit kennis en inzicht sociale hygiëne Drank- en Horecawet en het Besluit bestuurlijke boete Drank- en Horecawet. Alle regels uit deze algemene maatregelen van bestuur zijn overgenomen in het onderhavige Alcoholbesluit. Noch de evaluatie van de Drank- en Horecawet, noch andere ontwikkelingen gaven aanleiding om deze regels aan te passen. Verder wordt ook het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet ingetrokken. De regels uit dit besluit zijn echter niet overgenomen in het Alcoholbesluit. Het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet wordt ingetrokken, omdat dit besluit grotendeels onnodig aanvullend was op het Bouwbesluit en de opvolger daarvan, het nieuwe Besluit bouwwerken leefomgeving, dat naar verwachting in 2021 in werking zal treden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan eisen over luchtverversingscapaciteit, voorzieningen voor elektriciteit en drinkwatervoorzieningen. Daarnaast wordt bijvoorbeeld de regel “dat er in de onmiddellijke nabijheid van een horecalokaliteit twee van elkaar gescheiden toiletgelegenheden moeten zijn” niet meer proportioneel geacht om ten behoeve van de volksgezondheid in het onderhavige besluit te regelen. Het vereiste uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet over de verplichte verbindingsruimte tussen een slijtlokaliteit en een ruimte waarin andere bedrijfsactiviteiten plaatsvinden is overgenomen in de Alcoholwet. Een slijtlokaliteit mag niet rechtstreeks in verbinding staan met een ruimte die gebruikt wordt voor andere doeleinden. Dit zal met name van toepassing zijn voor supermarkten die in een afgesloten ruimte ook sterk alcoholhoudende dranken verkopen met een slijtersvergunning. Voor deze scheiding van functies bevatten het Bouwbesluit en de opvolger, het Besluit bouwwerken leefomgeving, geen eisen. Ook bevat de Alcoholwet na intrekking van het Besluit eisen inrichting Drank- en Horecawet de minimale vloeroppervlakte waaraan een horeca- of slijtlokaliteit moet voldoen. Daarnaast is er in de Alcoholwet de gemeentelijke bevoegdheid opgenomen om hogere eisen te stellen aan de minimale vloeroppervlakte van horeca en slijterijen.”
Conclusie
In de praktijk zijn er al gemeenten die voornemens zijn een vergunningsaanvraag op grond van artikel 27, eerste lid onder a Alcoholwet te weigeren als de inrichting niet voldoet aan de bepalingen van het Bouwbesluit. Anderen daarentegen lijken de lijn van de jurisprudentie te blijven volgen. Een punt blijft dat je een ondernemer moet wijzen op het gegeven dat als de burgemeester de vergunning niet direct weigert, je het risico loopt op een handhavingstraject op basis van het niet voldoen aan het Bouwbesluit/Woningwet. Voordeel daarbij is dat je de ondernemer meer tijd geeft en zijn exploitatie niet direct verbiedt. Dat er nog steeds bouwkundige eisen zijn in de Alcoholwet was niet direct te voorzien al is een maximumstelsel (de minimale vloeroppervlakte) heel begrijpelijk.
Het is ook begrijpelijk dat gemeenten besluiten de vergunning te weigeren als de inrichting niet voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Maar de andere route geeft mogelijk meer lucht bij de start van bedrijven en gezien de afgelopen jaren zullen besturen hier wellicht graag voor opteren. Nieuwe jurisprudentie zal wederom richting kunnen geven aan deze tweespalt.