Gemeenten komen regelmatig situaties tegen waarin ze meer dan één overtreding door dezelfde overtreder constateren. In die gevallen is het vaak praktisch om één dwangsom op te leggen voor verschillende overtredingen. De Afdeling heeft in een uitspraak van 16 augustus 2023 bevestigd dat dit is toegestaan onder bepaalde voorwaarden. Clustering kan onder bepaalde voorwaarden maar de samenhang tussen de verschillende overtredingen moet goed onderbouwd worden. In dit artikel wordt verder ingegaan onder welke voorwaarden clustering van overtredingen en dwangsommen kan plaatsvinden.
Samenvatting
De uitspraak van 16 augustus 2023 ging om een aantal overtredingen op twee percelen. Een exploitant in Hillegom wil een bed & breakfast, een viskwekerij en horecagelegenheid ontwikkelen. Deze ontwikkelen zijn in strijd met de ruimtelijke verordening, daarom is een omgevingsvergunning vereist. Vervolgens heeft de eiser een omgevingsvergunning aangevraagd maar later weer ingetrokken. Eiser heeft met het college afspraken kunnen maken over wat is toegestaan op de percelen.
Aangezien de exploitant meermaals de afspraken heeft geschonden, heeft het college de afspraken ingetrokken. Het college heeft aangekondigd om over te gaan tot handhaving om het illegale gebruik te beëindigen. In het handhavingsbesluit heeft het college de geconstateerde overtredingen onderverdeeld in drie categorieën.
Oordeel van de Afdeling
In deze zaak verzet de exploitant zich tegen het clusteren van de dwangsommen en heeft het college een onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bestaan van de mogelijkheden om de overtredingen te legaliseren. Daarbij heeft het college geen blijk gegeven van (ruimtelijke) samenhang tussen de bouwwerken. Volgens de Afdeling is dit onvoldoende. Om de overtredingen te mogen clusteren moet het college de reden voor een clustering van overtredingen aangeven en de samenhang tussen de verschillende overtredingen per categorie onderbouwen.
De Afdeling heeft voorbeelden gegeven voor de motivering van deze samenhang, zoals een onderbouwing van het ontstaan van de overtredingen, of de manieren waarop de overtredingen beëindigd kunnen worden. Daarnaast moet het college onderbouwen hoe de hoogte van de dwangsommen tot stand is gekomen.
In deze zaak krijgt de exploitant gelijk en mogen de dwangsommen niet ingevorderd worden.
Conclusie
In de uitspraak van 16 augustus 2023 beantwoordt de Afdeling de vraag of er geclusterd mag worden. Wanneer een bestuursorgaan bij het opleggen van een last onder dwangsom overtredingen wil clusteren, moet er wel voldoende samenhang bestaan en deze samenhang van de overtredingen moet goed zijn onderbouwd. Maar mist een van deze voorwaarden dan is de kans groot dat het handhavingsbesluit voor vernietiging in aanmerking komt.